劉尚希：把握穩進平衡 提高積極財政政策實施效果

　　財政政策思路的四個創新

　　黨的十八屆三中全會《決定》提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的重大論斷，標志著我們黨對財政運行規律和我國發展規律的認識達到了新高度，也刷新了我們對財政政策功能定位的認識，實現了財政政策思路的創新。

　　從關注總量性問題轉向更加關注解決結構性問題。在宏觀經濟教科書和流行的宏觀經濟分析框架中，都是把財政政策作為一個總量性變量來討論的，把財政放到消費、投資、出口“三駕馬車”中予以分析，積極財政政策的主要作用是擴大社會總需求。而當前我國面臨的突出矛盾是結構性問題。因此，當前我國實施的積極財政政策，著力點在于推進供給側結構性改革，解決結構性失衡問題。與貨幣政策相比，財政政策調結構的功能更強大。我國的積極財政政策從關注總量性問題轉向更加關注解決結構性問題，所以堅決不搞“大水漫灌”式強刺激。

　　從側重解決經濟問題轉向綜合施策。過去實施積極財政政策，基本上是圍繞宏觀經濟做文章，不是“拉”增速，就是“穩”增速。然而，經濟增長并不是發展的全部。作為國家治理的一個工具，積極財政政策只著眼于解決經濟問題是遠遠不夠的。而且，在經濟、社會關聯日益緊密的新形勢下，僅僅著眼于經濟也難以解決好經濟問題。積極財政政策只有把視野拓展到經濟之外，注重綜合施策，才能維護好經濟、社會“雙穩”的局面。“抓民生也是抓發展”，這是對民生與發展關系的精辟論述，也為實施積極財政政策指明了方向。財政加大對基本民生保障、扶貧、教育、文化、健康、生態文明等重點領域的投入，增強對基本公共服務的保障能力，實際上改善的是公共服務的供給側，是落實以人民為中心的發展思想的體現。從這點來看，財政政策不只是經濟政策，也是社會政策，通過民生保障和提供公共服務，促進勞動者素質提高，為落實創新驅動發展戰略夯實基礎；還是一種不可替代的激勵政策，通過稅收、基金、補貼等政策手段產生分配激勵、市場激勵、行為激勵和社會激勵，既能激勵科技人員發明創造和企業、個人創新創業，也能激勵地方改革創新，還能激發社會活力，實現發展既“長個子”又“長精神”。

　　從倚重赤字和債務轉向優化財政收支結構。過去，人們對積極財政政策往往以赤字率多高、政府債務多大來衡量。在總需求不足的情形下，提高赤字率、擴大債務能有效擴大社會總需求。但要解決結構性問題，這一思路就不再管用。而且，如果過度提高赤字率和債務，還會加劇財政風險。結構性問題必須用結構性辦法來解決，應通過財政收支結構的優化拓展財政政策空間。正是基于這種思路，2017年，我國積極財政政策將保持3%的赤字率，在減稅降費的同時，中央和地方財政通過合理安排預算、盤活存量資金，確保重點支出強度不減。

　　從偏向宏觀調控轉向公共風險管理。從本質上說，宏觀調控是政府的一種短期的、應急式的公共風險干預，是公共風險管理的一個重要方面，但不是全部。在經濟發展新常態下，不僅要及時化解公共風險，而且要完善公共風險管理，防范公共風險的產生和累積。當前我國實施的積極財政政策，跳出了傳統的宏觀調控思維，在充分認識我國經濟發展新常態特征的基礎上，把財政政策納入國家公共風險管理體系中，從偏重于當期風險化解轉向風險管理，在防范長期性風險和戰略性風險的同時化解短期性風險。

　　在把握平衡中提高實施效果

　　穩中求進是做好經濟工作的方法論，也是做好財政工作的方法論。去年底召開的中央經濟工作會議指出：穩是主基調，穩是大局，在穩的前提下要在關鍵領域有所進取，在把握好度的前提下奮發有為。實施積極財政政策，要在把握穩與進的平衡中提高政策實施效果。

　　穩大局：注入確定性，引導形成良好社會預期。財政政策的重要作用是減少經濟社會運行中的不確定性，防范化解公共風險，避免公共危機。注入確定性，是積極財政政策堅持穩中求進的重要體現。黨的十八大以來，我國的積極財政政策為市場運行注入確定性，減少實體經濟內部、虛擬經濟內部以及實體經濟與虛擬經濟之間的不確定性，穩定國民經濟；為社會運行注入確定性，降低消費、就業和社會心理的不確定性，保障民生，穩定民心；為改革注入確定性，按照黨的十八屆三中全會《決定》提出的“科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”定位，大力推動改革。穩大局，還要引導形成良好社會預期。良好社會預期是經濟社會平穩健康發展的基石。對市場和社會環境有良好預期，人們就會有動力、有耐心去從事創新創業活動。而悲觀的預期則會導致市場主體行為的短期化，傾向于投機炒作賺快錢。要引導形成良好社會預期，首先要保證財政政策信號清晰，各項政策措施越明確、落實越有力，社會預期就越好。其次要精準施策，政策措施一旦出臺就不能“翻燒餅”，也不宜頻頻出招，防止政策多變、頻出而擾亂預期。最后要樹立底線思維。充分考慮現實中的各種不確定性因素，有預案、有底線，給經濟社會主體吃下“定心丸”。

　　謀進取：推動實現供求關系新的動態均衡。結構性失衡的根源是資源錯配、效率低下，產生大量無效供給，而優質供給不足。因此，積極財政政策的作用不是“大水漫灌”，而是精準施策、積極有效。一方面，積極支持“三去一降一補”政策的落實，并著力做好職工分流、培訓、安置工作；另一方面，通過實施減稅降費、鼓勵研發創新、支持普惠金融、扶持中小微企業、改革重要農產品價格形成機制等措施，為市場機制發揮自組織功能創造條件，通過市場力量來矯正結構性失衡。與傳統的擴張性政策不同，當前我國實施的積極財政政策不是政府直接發力擴大需求，而是通過激發市場活力來間接發揮作用，優化資源配置，擴大優質供給；不是通過政策來替代市場，而是讓市場在資源配置中發揮決定性作用；不是單打一，而是認識和把握穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險等的系統聯動關系，發揮財政政策在這些方面的整體效能。

　　（劉尚希：中國財政科學研究院院長、長安街讀書會成員）