改革開放以來，我國經濟取得了驚人的成就，但產業政策似乎依然乏善可陳。要么浪費很多資源，不了了之，比如現在各地方政府響應中央倡導的“大眾創新、萬眾創業”。要么一窩蜂，在短時間內造成全行業過剩，比如光伏產業。

產業政策到底有沒有必要搞

　　文/中國經濟50人論壇 黃益平

　　政府是否應該采取產業政策、尤其是應該采取什么樣的產業政策？這是關注經濟發展的學者經常思考的一個重要問題。產業政策問題的提出，最初可能跟“市場失靈”問題有關。比如，創新成本高、風險大，收益卻無法完全內部化，所以發展新興產業比較難。這樣，如果政府采取一些政策措施，也許可以幫助克服市場失靈。但這種干預到底是否有效，學界并無明確的結論。成功的案例當然有，但絕大部分產業政策不成功。二戰后一些發展中國家支持的“幼稚產業”，歷經幾十年還沒有成長起來。因此有學者質疑產業政策的價值：難道政府比市場更聰明？

　　所謂產業政策，是指政府對特定產業的形成和發展所采取的政策干預，這種干預，既可以是各種形式的補貼，也可以是特定的行政與監管手段，總之是要幫助消除新興產業發展的瓶頸。我不是研究產業政策問題的專家，不過最近一直在思考我國如何實現產業升級、跨越中等收入陷阱的問題。我是從克服市場失靈的角度來理解產業政策的邏輯的，市場能做的還是盡量留給市場。但有效的產業政策究竟長什么樣？回答可能見仁見智。我關注的是如下五個方面：順應市場、不限制競爭、謹慎干預、有退出機制和做事后評估。如果做不到這些，實行產業政策很可能會事倍功半甚至弊大于利。

　　產業政策的必要性

　　對產業政策的作用有爭議，原因是多方面的，有理念的因素，也有執行的問題。有時候對同樣的產業政策和結果，評價也不一致。比如對于產業政策對“東亞奇跡”貢獻的評價，就存在分歧。查默斯•約翰遜（Chalmers Johnson）認為主要是產業政策提升了日本經濟的勞動生產率和經濟增長率，而希瑟•斯密斯（HeatherSmith）通過對韓國和臺灣的研究，卻發現主要是市場開放而非產業政策的貢獻。另外，香港崇尚自由市場，而新加坡強調政府干預。到底哪一個更好？好像也沒有共識。甚至在不同的時期，大家的結論也不一樣。

　　國內一些學者對產業政策抱持懷疑的態度，這比較容易理解。我國每年都有產業政策，比如在2016年，政府決定要繼續扶持節能環保、軟件、云計算、裝備制造和光伏等產業。但回顧一下歷史，我們就會發現，成功的產業政策很少。最早的產業政策可能是計劃經濟年代以鋼鐵產業為核心的重工業化戰略，林毅夫、蔡昉和李周認為這個政策的問題，在于違背了比較優勢的原則。當時我國人多、資本少，發展重工業很難。即便以舉國之力建立起來了，也無法在成本和質量兩個方面實現可持續的競爭優勢。

　　改革開放以來，我國經濟取得了驚人的成就，但產業政策似乎依然乏善可陳。要么浪費很多資源，不了了之。要么一窩蜂，在短時間內造成全行業過剩。前者的例子是現在各地方政府響應中央倡導的“大眾創新、萬眾創業”，紛紛開辦創業孵化器、高新技術產業園區和產業引導基金。各地的要素稟賦和比較優勢千差萬別，卻要走同一條獨木橋，運動式地搞創新，很難避免資源浪費。后者的例子是光伏產業，產能過剩問題已經十分突出。現在中國已成全球最大的光伏生產國和使用國。但如果沒有政府補貼，絕大多數光伏企業仍然無法自負盈虧。我現在有點擔心新能源汽車可能會重蹈光伏的覆轍。

　　產業政策容易導致兩極化的結果，可能跟我國的經濟體制有關。中央出一個政策，上上下下都跟著跑。產業政策的邊界不清晰，實際變成了舉國體制的產物。不光地方政府很上心，銀行也非常積極。很多銀行根本不認真做盡職調查，看國家的產業目錄放貸款。更重要的是，官員考慮的，是要有看得見、摸得到的舉措，效果如何反而變得不那么重要。產業政策很少做事后評估，成功也好，失敗也罷，決策官員不需要承擔責任。

　　我關心產業政策問題，主要是因為當前我國經濟面臨產業升級的挑戰。近年經濟增速持續下行，背后有周期性和趨勢性因素的作用，但最大的變化是過去長期支持經濟增長的勞動密集型制造業和資源型重工業失去了活力，現在迫切需要培養和發展新的有競爭力的制造業和服務業，支持下一個階段的經濟增長。所以，現在迫切需要做的，一方面是讓已經失去競爭力的舊的產業轉型、升級或者退出，另一方面是讓新興產業更快地形成并發展。但世界上絕大部分中等收入國家無法晉身高收入經濟的現實，也表明產業升級之路十分艱難。

　　產業政策能不能發揮一些積極的作用？我理解產業政策的目的，主要還是通過克服“市場失靈”，幫助化解新興產業發展的瓶頸。當前我國新興產業發展的障礙有很多，一是技術門檻。無論是新能源還是大數據，新技術研發的成本非常高，單個企業突破的難度很大。二是行業門檻。我國政府對很多產業實行嚴格的準入標準，特別是在醫療、文化和教育等領域，一般企業很難進入。三是退出門檻。有很多企業已經失去了競爭力，甚至已經淪為僵尸企業，但由于各種各樣的原因，退不出。僵尸企業不退出，繼續占用大量的資源，也是遏制新興產業發展的重要因素。產業政策要從降低這些門檻入手，不同的新興產業所需要的產業政策可能也不一樣。

　　目前全國有四個城市的創新、創業做得有特色：北京、杭州、貴陽和深圳，在這些地方的創新產業的發展過程中，政府所發揮的作用各不相同。在北京的中關村，高校、科研機構云集，發展高新產業有先天優勢，政府主要是鼓勵科技成果轉化。杭州的創新、創業的熱潮主要是阿里巴巴的成功帶動起來的，形成了一個良性循環的創新生態圈。貴陽發展大數據產業則主要是貴陽市政府推動的結果，貴陽除了電價便宜，本身并不具備突出的優勢。到目前為止最成功應該數深圳，已經從一個小漁村成長為中國的創新重鎮，成就了一批諸如騰訊、華為和華大基因等全球領先的公司，靠的主要是有效的市場機制。

　　互聯網金融的經歷

　　近年來，我國的一些新興產業發展很快，比如生物醫藥和智能機器，個別企業甚至達到了國際前沿水平。但如果要說已經全球領先的新興行業，可能只有互聯網金融。雷蒙德•佛農（RaymondVernon）曾經提出產品生命周期理論，一個產品通常都會經歷研發、生產、成熟、退出這樣幾個階段。我國企業生產的大多數產品都是從發達國家引進來的，互聯網金融可能是個例外。2004年支付寶上線，2005年宜信成立，我國的互聯網金融迄今已經走過了十幾個年頭。從機構數量、業務種類、交易規模和客戶群體看，我國的互聯網金融已經在全球占絕對領先的地位。可以說，互聯網金融給中國提供了第一次引領全球行業發展的機會。

　　如今螞蟻金服已經成為全球最大的互聯網金融公司，支付寶不僅已經有三億個用戶，而且已經在120個國家落地。在互聯網金融的各個領域都涌現出了一批有一定影響力的企業，比如，第三方支付領域除了支付寶，還有微信支付。網絡貸款領域有個體網絡貸款（P2P）形式的拍拍貸、宜人貸和人人貸，有微貸形式的螞蟻微貸和微粒貸。網絡投資領域有投資理財平臺陸金所、招財寶和銅寶街，眾籌平臺有點名時間和天使匯。唯獨在網絡貨幣領域尚未出現有影響力的公司，但從央行到企業，大家都在積極探索區塊鏈的實際應用，包括創造新型數字貨幣的可能性。

　　“北京大學互聯網金融發展指數”表明，自2013年1月以來，全國的互聯網金融業務一直保持環比接近6%的增長速度，大致一年翻一番。目前看，互聯網金融發展的地區性差異十分明顯，沿海地區比內陸地區發達許多。地級市的數據顯示，杭州是我國互聯網金融的中心城市，離杭州越遠，發展水平越低。但這兩年趨同的勢頭也很明顯，即發展水平低的地區增長更快。另外，從年齡段看，推動互聯網金融增長的主要是年輕人，特別是出生在上個世紀八、九十年代的群體。

　　互聯網金融并不是在政府的主動扶持下形成和發展起來的，而是市場自發行為的結果。關于互聯網金融究竟是真實的創新還是虛假的泡沫的爭論還遠未結束，不過互聯網金融快速發展，得到了兩個邏輯因素的支持。一是解決了市場的一個痛點。支付寶橫空出世，是因為當時淘寶使用銀行的支付系統，但費事、耗力、還容易出差錯。而P2P平臺受到熱烈追捧，一方面是因為老百姓缺乏好的投資機會，另一方面是因為一些人根本不可能從銀行獲得貸款。我國大約有60-70%的中小企業和個人沒有獲得良好的金融服務。互聯網金融就彌補了這一塊市場空白。

　　二是互聯網為解決金融難題提供了一種可能性。金融的本質是資金的融通，最大的困難是風險定價。互聯網技術的核心工具是移動終端和大數據分析，前者可以幫助獲客，后者能夠協助盡職調查。而且互聯網技術具有長尾效應的特征，一旦系統建立，服務新的客戶的邊際成本幾乎為零。所以，與傳統金融形態相比，互聯網在推廣數字普惠金融方面的優勢更加突出。

　　互聯網金融行業為我們思考產業政策提供了一個案例。政府沒有為這個行業的發展提供補貼，但監管部門相對容忍的立場提供了寬松的發展環境，否則互聯網金融也不會有今天的局面。但反過來，近年來，互聯網金融特別是P2P行業風險頻發，也跟監管缺位有關。P2P行業發展近十年，至今還沒有一個監管框架。導致很多平臺或者在黑暗中摸索，或者渾水摸魚，甚至劣幣驅良幣，好公司反而活不下去。假如有監管的話，像e租寶這樣的高風險平臺應該是可以被剔除出去的。而現在監管部門突然要求所有P2P平臺在短期內從信用中介轉為信息中介，這給行業發展造成了很大的困擾。所以，加強新興產業的行業規范與健康發展，特別是平衡創新與風險，也應該成為產業政策的重要內容。

　　有效產業政策的條件

　　我國在改革開放期間其實有一項非常成功的產業政策，那就是支持勞動密集型的制造業發展的政策。在上個世紀八十年代初期，農業改革的成功不僅提高了農民的收入，還產生了許多農村剩余勞動力。為了發展勞動密集型制造業，政府首先在南方開設了經濟特區，對外國投資企業提供稅收、資金、能源和土地方面的優惠，后來還一度把這樣的政策推廣到內資企業和全國各地。這項政策非常成功，上個世紀九十年代中，我國在全球勞動密集型出口市場上的份額已經達到四分之一。在加入WTO之后，中國很快就變成了全球制造業中心。因此，說這項產業政策成就了“中國奇跡”，也并不為過。

　　但既然絕大部分的產業政策都不成功，如果過去的做法不改變，新的產業政策獲得好的結果的可能性也不大，甚至有產業政策還不如沒有產業政策。所以，無論是學者還是官員，在考慮制定新的產業政策之前，都應該對過去的不成功的做法進行很好的總結和反思，提出一些切實有效的改進辦法，把小概率事件變成大概率事件。那么產業政策這樣做才能變得有效？我想到五個方面的要素：

　　第一，順應市場。產業政策應該順勢而為，而不應逆水行舟。如果新興產業不能符合比較優勢或者不能解決市場的痛點，即便把產業建立起來了，也無法發展。我國在改革開放之前建立的重工業，就不符合當時的比較優勢。但這可能是很多發展中國家產業政策的一個通病，既然是發展新興產業，都想一步邁到世界前列去。林毅夫、鞠建東和王勇在最近的研究中提出發展新興產業也必須順應比較優勢，是一個非常重要的政策思想。支持勞動密集型制造業的政策為什么成功？歸根到底還是因為它符合當時的比較優勢。當然，如何適當超前地選擇符合比較優勢的產業作為扶持對象，仍然是說起來容易、做起來難。

　　第二，不限制競爭。國家扶持的是特定的產業，而不應是特定的企業，政府補貼某一個創新環節，應該讓任何做得好的企業都有機會獲得。更重要的是，這些企業仍然應該在同一個市場上公平競爭，優勝劣汰。過去國家采取產業政策支持家電和汽車等行業的發展，不但選定重點支持企業，還不許其它企業進入，是很糟糕的做法。政府選擇優勝者，自然容易引發對公平性的懷疑。現實中也有不少企業為了獲得政府政策的支持，把工作的重點放在了政府公關而不是研發創新上。張曉波和合作者的研究就發現，我國政府的大部分創新補貼流向了創新比較少的國有企業，這就說明關系比創新重要。

　　第三，謹慎干預。干預的目的只有一個，就是消解產業形成和發展的瓶頸。政府干預一個產業的手段有很多，可以選擇補貼，也可以選擇管理準入門檻，補貼也可以選擇不同的環節。比如現在支持新能源汽車，政府的選擇是撒胡椒面式地補貼后端的消費者。這當然可以讓生產商有利可圖，繼續投入研發活動。但這可能不是最佳的政策選擇。新能源汽車的技術瓶頸在電池，一是成本，二是壽命，三是安全性。我國的新能源汽車能不能形成國際競爭力？關鍵還是看電池技術能否獲得突破性的進展。國家應該把資金和科研力量集中起來支持前端的電池研發，也許這比分散地支持所有的汽車企業各自為政搞開發更加有效？

　　第四，要有退出機制。我國支持勞動密集型制造業的政策能夠獲得成功，除了符合比較優勢和不限制競爭之外，就是及時退出。產業政策是臨時幫助新興產業形成的，不是長期支持它們發展的。很多國家的“幼稚產業”一直成長不起來，就是因為政府把這些重點企業保護了起來。保護政策一直不退出，這些所謂的“創新企業”也就變成了一個特殊的利益群體，可以躺在國家政策的身上討生活，哪里還會有創新的動力和能力？所以，在制定任何一個產業政策的時候，都必須同時設計一個退出機制。過了一段時期，如果新興產業還是沒能發展起來，就應該果斷放棄，不應該讓它變成國家長期的負擔。

　　最后，做事后評估。地方執行產業政策，要么大家都跟著中央跑。中央倡導發展新技術產業，各地不顧當地的實際情況，全國都下同一盤棋。要么換一茬官員就改一套思路，沒有一套方案能夠堅持到底。說到底，還是干部評價體系除了問題，雖然政績至上，做的都是表面化的文章，決策者并不承擔政策后果。以工信部出臺政策支持嬰兒奶粉為例，最后國家的錢是產生了預期的目的、打了水漂還是進了特定個人或是機構的腰包，反正我是完全無從得知。所以，要執行產業政策，首先應該設立評估制度，特別是請第三方機構對每一項產業政策的效果做獨立評估。決策官員必須承擔相應的責任。

　　（作者為北京大學國家發展研究院、中國經濟研究中心教授。本文系作者2016年8月21-22日在復旦大學舉行的“產業政策：總結、反思與展望”會議上的發言。）