“供給側(cè)改革”的概念提出之后，引發(fā)了對(duì)中國(guó)需要什么樣的改革的思考。盡管這一改革具有廣泛的內(nèi)容，包括“去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、補(bǔ)短板”，但歸根結(jié)底就是要理順政府和市場(chǎng)或企業(yè)之間的關(guān)系。在健全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)本身在調(diào)節(jié)產(chǎn)能和庫(kù)存、補(bǔ)短板方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。因?yàn)槭袌?chǎng)本身也會(huì)有失敗的時(shí)候，政府就需要承擔(dān)市場(chǎng)所不能起的作用，補(bǔ)救市場(chǎng)的短板和失敗。但不管在怎樣的情況下，政府不能取代市場(chǎng)去調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。一旦政府取代了市場(chǎng)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)就會(huì)嚴(yán)重失衡。

　　中國(guó)在過(guò)去很多年積累了那么龐大的產(chǎn)能、庫(kù)存，在一些領(lǐng)域出現(xiàn)嚴(yán)重短板，就是政府和市場(chǎng)作用嚴(yán)重失衡的產(chǎn)物。從這個(gè)角度來(lái)看，供給側(cè)改革的核心就是“去杠桿”，尤其是去制度杠桿，即政府干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的種種手段和方法，包括顯性和隱性的制度。

　　因?yàn)槠髽I(yè)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，人們開始去探究企業(yè)所面臨的各種制度杠桿的成本和制約。近日《人民日?qǐng)?bào)》整版發(fā)表了對(duì)53家企業(yè)所做的實(shí)地調(diào)查，再次說(shuō)明去制度杠桿的重要性。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，困擾企業(yè)最大的就是制度性成本。這里所謂的“制度性交易成本”就是由于體制機(jī)制問(wèn)題而造成的經(jīng)濟(jì)、時(shí)間和機(jī)會(huì)等各種成本。中共十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的重點(diǎn)就是要下放行政審批權(quán)，給企業(yè)更多的權(quán)力。但事實(shí)上并不是這樣。

　　在很多地方，一些用來(lái)幫助企業(yè)降低成本的政策，要不淪落為空頭支票，要不到最后反而增加了企業(yè)成本。政策松綁表面化，理論上為企業(yè)帶來(lái)了便利，但實(shí)際上卻增加了企業(yè)的成本。稅費(fèi)、評(píng)估、檢測(cè)等制度性交易成本讓企業(yè)不勝其擾。更有甚者，即使高層呼吁行政審批權(quán)下放，但到了基層，權(quán)力下放后接不住或不想接。文件治理經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，并且文件往往缺少細(xì)則，政策口號(hào)出了一籮筐，企業(yè)仍然是畫餅充饑。報(bào)告的結(jié)論是，作為有形之手的政府仍在不恰當(dāng)?shù)馗深A(yù)市場(chǎng)，企業(yè)在呼吁建立“親”“清”的政商關(guān)系。

　　這份報(bào)告所揭示的現(xiàn)象并不讓人驚奇，因?yàn)樯晕⒘私庵袊?guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的人都知道，這些現(xiàn)象是存在于中國(guó)經(jīng)濟(jì)中的痼疾。但這份報(bào)告提出了非常嚴(yán)肅和嚴(yán)峻的問(wèn)題：為什么改革越多，體制的弊端就越多越嚴(yán)重？十八屆三中全會(huì)公報(bào)指出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。這一改革目標(biāo)是對(duì)政府和市場(chǎng)關(guān)系最為明確的表述。這個(gè)政策目標(biāo)應(yīng)有助于理順政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系，有效推動(dòng)經(jīng)濟(jì)改革的深化。不過(guò)，企業(yè)和政府打交道的經(jīng)驗(yàn)卻不是這樣，它們和政府的關(guān)系不是簡(jiǎn)化了，而是更復(fù)雜了；政府不是簡(jiǎn)政了，而是繁政了。

　　為什么會(huì)這樣？不能回答這個(gè)問(wèn)題，就很難找到解決問(wèn)題的方法。不妨圍繞著政府和市場(chǎng)關(guān)系的變化，回顧中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)程。不難看出，甚至“去制度杠桿”也不是什么新的概念，即使之前沒(méi)有直接使用過(guò)這個(gè)概念，但通過(guò)體制改革為企業(yè)松綁的思想和改革行為實(shí)際上早就有了。

　　權(quán)力的下放很不理想

　　中國(guó)改革的總方向是要實(shí)現(xiàn)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。在1980年代，改革的目標(biāo)就是分權(quán)，要政府向企業(yè)分權(quán)，但1980年代分權(quán)的主線是從中央政府到地方政府的分權(quán)。1980年代更提出了迄今仍然有效的改革口號(hào)，即“小政府、大社會(huì)”。政府小了，社會(huì)就可以長(zhǎng)大。類推也可以說(shuō)，“小政府、大企業(yè)”，政府小了，企業(yè)就可以大起來(lái)。市場(chǎng)或者社會(huì)的進(jìn)步都和行政體制改革有關(guān)。

　　這幾年的實(shí)踐表明，行政審批權(quán)的下放很不理想。那些含金量很大的權(quán)力，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)還是舍不得下放，另一些權(quán)力下面沒(méi)有能力接和接不住；而那些沒(méi)有含金量的權(quán)力，下面又不想接。這就是中國(guó)的現(xiàn)狀。從理論上說(shuō)，市場(chǎng)要在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中起決定性作用，但市場(chǎng)運(yùn)作所需要的自由（也就是權(quán)力）仍然掌握在政府手中，作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的企業(yè)仍然沒(méi)有足夠的權(quán)力。同時(shí)，政府盡管仍然掌握著很大的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，但其在經(jīng)濟(jì)方面已經(jīng)很難作為。這樣，就出現(xiàn)了“權(quán)力閑置”狀態(tài)。這也可以解釋為什么目前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)缺乏動(dòng)力的現(xiàn)象。

　　實(shí)際上，中國(guó)迄今仍然沒(méi)有改變“府內(nèi)市場(chǎng)”（market in state）的格局。當(dāng)然，從政府與社會(huì)關(guān)系來(lái)說(shuō)，也沒(méi)有改變“府內(nèi)社會(huì)”（society in state）的局面。在“府內(nèi)市場(chǎng)”或者“府內(nèi)社會(huì)”的體制下，市場(chǎng)和社會(huì)都被有效控制，市場(chǎng)和社會(huì)高度依賴政府，自治空間很小，兩者都在政府設(shè)定的空間內(nèi)活動(dòng)，即從前所說(shuō)的“鳥籠經(jīng)濟(jì)”。

　　由此看來(lái)，這些年來(lái)改革沒(méi)有達(dá)到改革所預(yù)期的目標(biāo)，原因就不難理解了。要讓市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)揮決定性作用，就首先要把市場(chǎng)和社會(huì)做大。如果不讓企業(yè)和社會(huì)成長(zhǎng)起來(lái)，制度杠桿成本不會(huì)有實(shí)質(zhì)性的變化。為什么市場(chǎng)和社會(huì)成長(zhǎng)不起來(lái)？因?yàn)樵诤芏喾矫妫煌恼咧g沒(méi)有任何有效的協(xié)調(diào)，出現(xiàn)互相矛盾甚至互相抵消的情況。例如政府一方面呼吁分權(quán)（給企業(yè)和社會(huì)），但同時(shí)很多政策方面的做法則是限制市場(chǎng)和社會(huì)的成長(zhǎng)發(fā)育。盡管市場(chǎng)空間的發(fā)展已經(jīng)具有了法律的合法性，但仍然有很多政策在限制著市場(chǎng)的發(fā)展；社會(huì)空間更是面臨著更多的制約。

　　確立法治原則是關(guān)鍵

　　在市場(chǎng)和社會(huì)沒(méi)有發(fā)展起來(lái)的情況下，即使政府愿意放權(quán)，但市場(chǎng)和社會(huì)沒(méi)有能力來(lái)接，即使接了也很難行使權(quán)力。在這樣的情況下，經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)作還必須依靠政府的有形之手。只要經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)作對(duì)政府這只有形之手仍然有需求，政府還會(huì)一直干預(yù)下去，企業(yè)必然還要面對(duì)來(lái)自政府的制度杠桿的制約和影響。

　　隨著政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，政府面臨著很強(qiáng)的擴(kuò)張沖動(dòng)。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在轉(zhuǎn)型成為規(guī)制型政府和服務(wù)型政府之后，政府規(guī)模大大擴(kuò)張。這就是上世紀(jì)80年代美國(guó)里根革命和英國(guó)撒切爾革命的背景。二戰(zhàn)之后，福利社會(huì)的擴(kuò)張導(dǎo)致了政府官僚體系的擴(kuò)張，這場(chǎng)革命就是要縮減政府，把很多功能從政府轉(zhuǎn)向社會(huì)（企業(yè)）。

　　從提供社會(huì)服務(wù)的角度來(lái)說(shuō)，和發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)政府的規(guī)模實(shí)際上仍然較小。這也就是一些提倡大政府的左派學(xué)者所持的觀點(diǎn)。不過(guò)，他們忘記了，迄今為止，中國(guó)官僚機(jī)構(gòu)所履行的大都是企業(yè)可以履行的經(jīng)濟(jì)功能，而不是像發(fā)達(dá)國(guó)家那樣履行政府的服務(wù)功能。如果政府不想從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域退出來(lái)或者退不出來(lái)，而社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域政府又有責(zé)任進(jìn)入，政府規(guī)模必然會(huì)得到擴(kuò)張。

　　如果真的要去制度杠桿，就必須結(jié)合十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)兩個(gè)改革方案。前者的核心就是市場(chǎng)起決定性作用，政府起更好作用；后者的核心則是建設(shè)法治國(guó)家，讓法律在調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中起決定性作用，而政府起更好作用。三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)了社會(huì)建設(shè)，但還需要強(qiáng)調(diào)培養(yǎng)社會(huì)空間的重要性。如果沒(méi)有市場(chǎng)和社會(huì)的發(fā)育和發(fā)展，不可能發(fā)生有效的供給側(cè)改革。同樣，四中全會(huì)的建設(shè)法治社會(huì)的改革方案也必須到位。在市場(chǎng)和社會(huì)空間發(fā)展起來(lái)之后，法律就要成為調(diào)節(jié)它們行為的最有效制度手段，并且法律也是調(diào)節(jié)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系的最有效手段。

　　無(wú)論是過(guò)去的改革經(jīng)驗(yàn)還是現(xiàn)實(shí)情況都表明，要真正有效地去“制度杠桿”，改革不能僅僅著眼于政府或者官僚體制側(cè)的改革，還要同時(shí)著眼于市場(chǎng)和社會(huì)側(cè)的改革，只有當(dāng)市場(chǎng)和社會(huì)壯大之時(shí)，供給側(cè)的改革才會(huì)具有可能。

　　（作者鄭永年：新加坡國(guó)立大學(xué)東亞研究所所長(zhǎng)）